Comme tous les ans, Forum réfugiés publie en juin son rapport annuel sur l'asile en France et en Europe, le seul document existant en France qui dresse un état des lieux précis, quantifié et commenté, des principaux faits qui balisent le dossier de l'asile et des réfugiés.
Le rapport de Forum réfugiés, en examinant la situation des réfugiés en France et en Europe de mai 2007 à mai 2008, tente de comprendre si celles-ci se sentent encore engagés dans les faits par la Convention de Genève, et permet de dégager des tendances pour les années à venir.
L’accueil des réfugiés dans le monde : un déséquilibre flagrant
Selon les derniers chiffres disponibles du Haut commissariat aux réfugiés (HCR), 33 millions de personnes étaient en situation d’exil dans le monde (1- UNHCR, 2006 statistical yearbook, décembre 2007). Parmi elles, 9,9 millions sont des réfugiés, et 9 millions de personnes sont en situation d’exil prolongé sans possibilité d’intégration dans leur pays d’accueil et sans espoir de retour.
Alors même que toute l’attention est portée sur la pression qu’exerceraient les réfugiés sur les frontières des pays industrialisés, dans la réalité, la majorité d’entre eux ne quittent pas leur région d’origine dans laquelle ils ne trouvent qu’un refuge précaire et peu sûr. Les réfugiés qui parviennent jusqu’en Europe demeurent donc minoritaires. Ainsi, ce sont les pays les plus pauvres qui reçoivent les contingents les plus importants de réfugiés, comme le Pakistan qui accueille plus de 2 millions de personnes, principalement des Afghans, la Syrie avec près 1,5 millions de réfugiés sur son sol et l’Iran qui abrite plus d’un million de personnes.
Dans les pays industrialisés, le flux de demande d’asile repart à la hausse pour la première fois depuis 5 ans (+10 % avec 338 000 nouvelles demandes), tout comme en Europe où elle atteint 11% avec 229 000 demandes. Cette hausse s’explique par la crise Irakienne et un nombre toujours plus soutenu d’Irakiens qui cherchent refuge sur le vieux continent. Dans ce contexte, la France est à contre-courant, puisque le nombre de demande d’asile continue à diminuer et que la demande d’asile irakienne reste minoritaire.
L’asile en Europe, une nouvelle ère ?
Les programmes de Tampere en 1999 et de La Haye en 2004 ambitionnaient de concrétiser d’ici à la fin de 2010 une politique d’asile européenne commune. A cette fin, les Etats membres ont adopté des standards minima relatifs au traitement de la demande d’asile, aux conditions d’accueil des demandeurs d’asile ou encore à l’octroi de la protection. Aujourd’hui, force est de constater que les conditions d’accueil des demandeurs d’asile ainsi que le traitement des demandes d’asile varient encore fortement d’un Etat membre à l’autre. La carte de réfugié au titre de la convention de Genève est en voie de disparition dans l’UE, les Etats membres lui préférant des statuts de second rang, délivrés à titre subsidiaire ou pour des raisons « humanitaires ».
Par ailleurs, plus de 90% des demandeurs d’asile sont entrés de façon irrégulière sur le territoire européen. Si, une fois arrivés en Europe, les réfugiés ne peuvent se voir reprocher le fait d’avoir franchi une frontière illégalement, ils n’ont pas plus de voies d’entrée légales sur le territoire européen que les autres catégories de migrants. Ils voyagent au sein de flux mixtes au sein desquels ils ne peuvent facilement être identifiés. L’UE a déployé beaucoup plus de moyens pour contrôler sa frontière que pour protéger les réfugiés. Ainsi, lorsque FRONTEX, l’agence européenne de contrôle des frontières, patrouille aux frontières Sud de l’Europe ou lorsque la Commission négocie avec des pays tiers comme la Libye pour qu’ils collaborent dans la gestion des flux migratoires, l’obligation de maintenir une voie d’entrée pour les personnes fuyant la persécution est souvent relégué au second plan.
L’asile en France
L’accès à la procédure d’asile
Les demandeurs d’asile en quête d’une protection doivent dans la majorité des cas trouver des moyens illégaux et parfois dangereux pour franchir la frontière. Pour les demandeurs d’asile qui auront finalement été admis sur le territoire français, de nouvelles difficultés peuvent se présenter pour accéder à la procédure d’asile au niveau des préfectures dont les pratiques disparates mènent à une rupture du principe d’égalité devant la loi.
Quelques avancées sont toutefois à noter ces derniers mois : l’annulation par le Conseil d’Etat du classement du Niger et de l’Albanie sur la liste des pays d’origine sûre et l’introduction d’un recours suspensif pour les demandeurs d’asile maintenus zone d’attente.
Un taux de reconnaissance en forte hausse
En 2007, près d’un demandeur d’asile sur trois a obtenu une forme de protection (conventionnelle ou subsidiaire). Le taux global d’admission est en très nette hausse et atteint 29,9% ! Avec 23 804 nouvelles demandes d’asile, la baisse observée les années précédentes s’est donc ralentie (-9,4%). La France a néanmoins cédé sa place de premier pays européen d’accueil à la Suède. Par ailleurs, la France aura, en rattachant l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) au nouveau ministère de l’Immigration, suivi l’exemple de nombreux Etats européens puisque seuls les services d’asile suédois et luxembourgeois ne dépendent pas de l’Intérieur ou de l’Immigration. Quant à la juridiction d’appel, rebaptisée Cour nationale du droit d’asile (CNDA), elle gagne enfin en autonomie par rapport à l’OFPRA.
L’accueil des demandeurs d’asile : entre essouflement du DNA et inégalité face aux droits économique et sociaux
L’ambition d’un accueil assuré à tous ceux qui le demandent et le bénéfice par là même d’un accompagnement spécialisé et de qualité est louable après des années où la rue avait été pour un trop grand nombre la seule alternative. Pourtant, malgré la poursuite d’un double mouvement connu depuis plusieurs années, à savoir la baisse des flux d’arrivées de demandeurs d’asile sur le territoire et l’augmentation du nombre de places d‘hébergement (près de 21000 en 2008) qui leurs sont dédiées, le Dispositif national d’accueil (DNA) ne remplit toujours pas sa mission d’accueil auprès de tous les demandeurs d’asile.
La fluidité du DNA annoncée comme objectif principal par les différents gouvernements et réaffirmée par le nouveau ministère de tutelle, n’est toujours pas atteinte.
En conséquence, de grandes catégories de requérants sont toujours exclues du dispositif : ceux qui en sont inéligibles tels que les demandeurs d’asile en attente d’une reprise Dublin, les demandeurs en procédures prioritaires, et ceux qui demeurent les « perdants » du système, les isolés.
Enfin l’accès aux droits économiques et sociaux demeure inégalitaire : l’accueil des personnes dites « hors centres » est très précaire, et dans les DOM-TOM, les demandeurs d’asile sont soumis à un régime d’exception inacceptable.
De l’accueil à l’insertion des personnes protégées : quelles politiques ?
Si le gouvernement met l’accent sur la fluidité du DNA, les mesures règlementaires prises en 2007 n’ont pas été accompagnés des moyens nécessaires pour garantir le relogement des réfugiés dans les délais impartis. A titre d’exemple, aucune nouvelle place en centre provisoire d’hébergement (CPH), lieu d’hébergement et d’insertion des réfugiés statutaires, n’a été créée. Par ailleurs, l’article 30 de la dernière loi sur l’immigration, l’intégration et l’asile prévoit l’extension du droit pour les réfugiés statutaires à bénéficier d’un accompagnement individualisé dans l’insertion (modèle Accel’air). Pour autant, les moyens de cette nouvelle disposition ne sont pas clairement affichés. Pour l’heure, les réfugiés se trouvent toujours à la frontière entre deux mondes : d’un côté le DNA, très focalisé sur la gestion de dispositifs en flux et de l’autre, le commune auquel ils ont toujours un accès limité.
Une gestion des déboutés du droit d’asile sans cohérence ni clarté
Depuis 2003, 171 594 personnes ont été définitivement déboutées de leur demande d’asile, dont 23 569 en 2007. Rejetant les régularisations massives et restant discrète sur les régularisations au cas par cas, la France privilégie la solution du retour. Des moyens considérables sont mis en place, moyens qui favorisent largement les retours contraints, avec un objectif presque atteint de 25 000 pour 2007, alors qu’aucune politique efficace de retour volontaire n’a encore été définie. Pour tout ceux qui ne pourront rentrer chez eux, soit parce qu’ils invoquent des risques en cas de retour, soit parce qu’ils sont dans l’impossibilité d’être reconduits, il existe peu d’espoir de régularisation, et ce malgré la création de la Commission nationale de l’admission exceptionnelle au séjour (CNAES).
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